Una utopía, la nueva ley de coparticipación

El dictado del reciente Decreto N° 735/20, por el cual el Poder Ejecutivo Nacional redujo del 3,5% al 2,32% los recursos coparticipables de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, puso nuevamente en escena la necesidad de contar con una nueva ley de coparticipación federal de impuestos.

Esta necesidad no resulta ser un capricho sino que constituye una exigencia constitucional que debió cumplirse hace más de 23 años.

El dictado de una nueva ley de coparticipación federal resulta “imperioso”

Cabe recordar que la reforma constitucional de 1994 se propuso, entre otros aspectos, fortalecer nuestro federalismo. Para ello procedió a constitucionalizar los lineamientos sobre los que debía inspirarse una futura ley de coparticipación (art. 75 inc. 2° CN). A la par, el constituyente insertó en la CN la Cláusula Transitoria Sexta en virtud de la cual esa nueva ley debió ser establecida “antes de la finalización del año 1996”. La disposición reparó en lo complejo que resulta arribar a los consensos necesarios para diseñar una norma de este estilo, y los antecedentes cercanos en el tiempo así lo demostraban (en los años 1985, 1986 y 1987, previo a la aparición de la Ley N° 23.548, la delicada situación fiscal de muchas jurisdicciones impidió concertar un nuevo esquema de coparticipación vencida la vigencia de la anterior Ley N° 20.221 en 1984).

Pero transcurridos más de 26 años desde la reforma constitucional y casi 24 de vencido el plazo establecido en la Cláusula Transitoria Sexta, nada varió. Los consensos necesarios para generar la ley no fueron posibles y al día de la fecha continúa rigiendo la misma norma que la vigente al reformarse la CN en 1994.

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Varios proyectos de ley se impulsaron, pero desatendían la exigencia constitucional de que los mismos sean fruto de acuerdos previos entre la Nación y las Provincias.

Asimismo, distintos pactos fiscales posteriores a fines de 1996 se propusieron impulsar el dictado de una ley de coparticipación en el marco de las exigencias constitucionales. Pero a los pocos meses de su firma “el patrón del día a día argentino” generó que dichos instrumentos sean incumplidos. Ejemplos de lo expuesto son los Pactos federales suscriptos en 1999, 2000, 2002 y el más cercano en el tiempo, el “Consenso Fiscal” de 2017. Este último estableció la obligación de “consensuar una nueva ley de coparticipación…cumpliendo el mandato constitucional…”, pero el pasado 31 de diciembre de 2019 operó el vencimiento para cumplir con este compromiso. Nada varió.

Esto nos coloca frente a dos vulneraciones de la CN: 1) Una evidente, sostenida y sistemática omisión inconstitucional que lleva verificándose casi 24 años; 2) El art. 15 de la vigente ley de coparticipación federal (N° 23.548 -de 1988, es decir, anterior a la reforma constitucional de 1994-) dispone su prórroga automática “ante la inexistencia de un régimen sustitutivo”, norma infra constitucional que se opone abiertamente a otra de jerarquía constitucional como lo es la Cláusula Transitoria Sexta de la CN, que dispone que la nueva ley debió sancionarse “antes de la finalización del año 1996”.

Esta delicada situación no ha sido resuelta en concreto por la CSJN, aunque el Tribunal ha tenido oportunidad de emitir su opinión en casos en los que el asunto se involucraba indirectamente (Fallos: 338:1356, CSJN, entre otros). Así, sostuvo que: a) Varios de los problemas que rodean al federalismo fiscal argentino se hubieran evitado de cumplirse la manda constitucional; b) El dictado de una nueva ley de coparticipación federal resulta “imperioso”; c) La omisión involucra un “inmovilismo” injustificado que conspira contra el fortalecimiento del federalismo perseguido por la reforma de 1994; d) Los lineamientos del art. 75 inc. 2° de la CN no comportan un “voluntarismo” o “ingenuidad política”; e) La Cláusula Transitoria Sexta constituye un mandato “explícito e inderogable por la voluntad política” e implica la inquebrantable decisión de salir del régimen de coparticipación vigente; e) El acatamiento de la CN no puede quedar condicionado a la concreción de inactivos acuerdos políticos; y f) Los poderes constituidos deben realizar todos los esfuerzos necesarios para asegurar el desarrollo del proyecto de organización institucional que la CN traza en su texto.

Los consensos necesarios para generar la ley no fueron posibles en más de 26 años

En el medio de esta delicada situación que parece no encontrar remedio, los conflictos entre las jurisdicciones (que forman parte de un mismo esquema federal) continúan incrementándose. Las soluciones temporales o “parches” son la regla y la aparición de una nueva ley de coparticipación, tal y como lo establece la CN, parece ser una utopía institucional.

(*) Abogado de la Asociación Bonaerense de Estudios Fiscales (ABEF)