No hay reforma tributaria sin reforma de la coparticipación

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El Presidente convocó a las provincias a firmar el “Pacto del 25 de Mayo” en Córdoba. Lo planteó como un decálogo para sentar las bases de la transformación del país. El cuarto punto del decálogo propone una reforma tributaria y el quinto la rediscusión de la coparticipación. Es muy buena la intención, pero aquí hay una confusión. Reforma tributaria y reforma de la coparticipación es la misma cosa.

¿Por qué? En todo régimen federal -y Argentina no es la excepción- las fuentes originarias de imposición son las provincias. Esto es, las provincias -por ser anteriores a la Nación y por haber creado y ahora conformar la Nación- tienen la potestad de colocar el impuesto que quieran. La Nación, en cambio, no.

Porque la Constitución Nacional establece que los impuestos solo se crean por leyes del Congreso, donde están representadas las provincias. Entonces, cuando la Nación quiere crear un impuesto nacional necesita la “autorización” de las provincias en el Congreso nacional. Y allí, las provincias fijan cómo se va a repartir ese impuesto nacional. No hay creación o modificación de impuesto nacional, sin establecer cómo se repartirá entre la Nación y cada provincia. En cambio, una provincia crea un impuesto provincial y es todo para ella.

Aquí viene lo interesante

La ley de coparticipación se llama “Régimen Transitorio de Distribución entre la Nación y las Provincias”. Régimen que, antes de haber sido convertido en ley nacional, fue un acuerdo entre la Nación y cada una de las provincias.

Fue una negociación con cada provincia al punto tal que, para que el régimen operara en dicha provincia, la provincia en su legislatura debía adherir a la ley nacional que establece este régimen de distribución.

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Hay unas cláusulas del acuerdo que dice que, si pasado 180 días, una provincia no adhiere sus fondos coparticipables se distribuyen entre el resto de las provincias y si adhiere con posterioridad, perdió lo que se distribuyó entre el resto de las provincias. Esta cláusula se puso para persuadir a las provincias a adherir, lo que demuestra claramente que la Nación no le puede imponer nada a una provincia individual y menos a todas juntas.

El acuerdo de distribución que se fija en este régimen dice que todo impuesto nacional a actividades domésticas va a una bolsa única (que se llama masa coparticipable) y desde allí se distribuye entre la Nación y las provincias y entre cada provincia con parámetros fijos.

Es por esto que cuando se crea un nuevo impuesto, si se quiere que no vaya a la bolsa única, sino que se distribuya de manera diferente a la coparticipación, hay que acordar una ley especial de distribución del nuevo impuesto. Estas leyes especiales son los famosos “parches” de la coparticipación.

Por esta razón, una reforma tributaria si o si termina en la bolsa de la coparticipación o con leyes especiales para evitar la bolsa, lo cual es un cambio en la regla de coparticipación. Por esto no hay reforma tributaria sin reforma de coparticipación.

El desafío

Que la reforma tributaria sea armónica con la de coparticipación implica terminar con el “Régimen Transitorio de Distribución entre la Nación y las Provincias” establecido en la ley de coparticipación y hacer un nuevo “pacto” entre la Nación y cada provincia. El “pacto” se convierte en ley para que las provincias adhieran. Provincia que no adhiere al “pacto” recupera sus competencias originarias y pasa a cobrar sus propios impuestos.

¿Como podría ser el nuevo “pacto” entre la Nación y las provincias? Actualmente, la presión tributaria nacional y provincial es del 28% del PIB. Un 14% del PIB se coparticipa en mitades (7% para la Nación y 7% para las provincias). La Nación se queda con 16% del PIB porque, al 7% de la coparticipación, agrega 9% del PIB con impuestos al comercio exterior, seguridad social y cheque. Las provincias se quedan con 12% del PIB, porque a su 7% de la coparticipación le suman los impuestos provinciales.

Este esquema le permite a la Nación gastar en funciones locales a través de transferencias a provincias (1,5% del PIB) y en subsidios a energía y transporte (2,5% del PIB).

El “pacto” debería dejar de distribuir recaudación y distribuir potestades tributarias. Esto es:

- La Nación se financia con todo el impuesto a las ganancias, los impuestos al comercio exterior y seguridad social, lo que representa 12% del PIB.

- Las provincias se financian con IVA -absorbiendo impuestos internos e Ingresos Brutos- y bienes personales -unificado con inmobiliario y automotor- lo que les permitirá recaudar aproximadamente 14% del PIB.

- Crear un Fondo de Convergencia, transitorio, financiado con el impuesto al cheque, para impulsar el desarrollo de las provincias del norte por 2% del PIB.

El lector va a pensar, pero la Nación pasa de recibir 16% del PIB hoy a recibir 12% del PIB. El Gobierno nacional no va a querer. Bueno, la respuesta es que corte las transferencias a provincias (1,5% del PIB) y los subsidios a energía y transporte (2,5% del PIB) que es lo que el Gobierno quiere hacer y ya empezó a hacer generando conflictos.

Como en este “pacto” las provincias recibirán más plata, que se hagan cargo de todos sus gastos, sin transferencias nacionales, y de financiar las tarifas sociales, si quieren tenerlas.

Pero hay que hacerlo con un “pacto”. No con conflictos, como está sucediendo.