Derechos de exportación: inconstitucionalidad

En un pronunciamiento ejemplar, cuya solvencia técnica y argumental sobre el fondo del asunto debe destacarse (JF Junín, del 16/08/2022, Sociedad Rural de Junín y otros c/ Estado Nacional - Poder Ejecutivo y otro s/ Amparo ley 16.986), se declaró la inconstitucionalidad de las retenciones agropecuarias, poniendo en evidencia la necesidad de respetar, sin excepciones, el principio de legalidad tributaria que impera en esta materia.

De los antecedentes del caso, surge que un grupo de productores rurales se presentaron por sí conjuntamente con la Sociedad Rural de Junín (a quien finalmente se le denegó legitimación para accionar), interponiendo acción de amparo contra el Estado Nacional y la Administración Federal de Ingresos Públicos – Dirección General de Aduanas-, para que se declaren inconstitucionales los derechos de exportación correspondientes a las posiciones de la Nomenclatura Común del Mercosur (NCM) vinculadas a los productos agrícolas en general, y especialmente a la soja, el trigo, el maíz, el girasol, la leche y la carne. Se denunció la ilegitimidad constitucional de los derechos de exportación que rigen desde el primero de enero de 2022, en tanto afectan –de forma manifiesta- el principio constitucional de legalidad o reserva de ley en materia fiscal (arts. 4, 9, 17, 19, 52, 75 incs. 1 y 2, 76 y 99 inc. 3 de la Constitución Nacional, entre otros). Expusieron que los derechos de exportación que rigen desde enero de 2022 resultan impuestos por el Poder Ejecutivo Nacional sin intervención del Poder Legislativo Nacional, soslayando que no existe carga tributaria alguna que pueda exigirse sin la preexistencia de una ley –formal y material- emanada del Congreso de la Nación.

Corresponde recordar que el 14/12/21, el P.E.N. emitió el Decreto 851/2021, por medio del cual fijó, “a partir del 01/01/2022, las alícuotas del Derecho de Exportación, que en cada caso se indica y mantuvo vigente lo dispuesto por el Decreto 302/21 para las posiciones arancelarias comprendidas en el citado Anexo, según corresponda (conf. Arts. 1 y 2)”. El mismo fue dictado en base a lo normado por el art. 52 de la Ley 27.541 y sus modificatorias, que facultó al PEN a fijar derechos de exportación cuya alícuota no podrá superar los límites allí previstos, y conforme al apartado 1 del art. 755 de la Ley 22.415 (Código Aduanero) y sus modificaciones, el cual faculta al PEN a gravar la exportación para consumo de mercaderías, a desgravar la que estuviere gravada y a modificar los derechos de exportación establecidos.

Los derechos de exportación así establecidos carecen de sustento constitucional. El esquema normativo invocado, no respalda que el Poder Ejecutivo dicte normas tributarias. Para así resolverlo, se sostuvo que “El tipo de delegación legislativa que, a modo de excepción, puede admitirse como compatible con el principio de reserva legal, de raigambre constitucional, que abarca tanto a la creación de impuestos, tasas o contribuciones especiales como a las modificaciones de los elementos esenciales que componen el tributo (el hecho imponible, la alícuota, los sujetos alcanzados y las exenciones), requieren de una norma expresa que fije además el término durante el cual regirá (Fallos: 329: 1554).”

Se agregó que “ese límite que supone el principio de reserva de ley en materia tributaria tampoco cede en caso de que se actúe mediante el mecanismo de la delegación legislativa previsto por el art. 76 de la Constitución. Los aspectos sustanciales del derecho tributario no tienen cabida en las materias respecto de las cuales la Constitución Nacional (art. 76), autoriza, como excepción y bajo determinadas condiciones, la delegación legislativa en el Poder Ejecutivo” (Fallos: 326:4251)”.

Máxime cuando “en el caso concreto, la necesidad de sustento legal incluso se demuestra en los propios actos del PEN, que incluyó en el proyecto de Ley de Presupuesto General de la Administración Nacional para el Ejercicio Fiscal del año 2022, la modificación aquí cuestionada. No es ocioso recordar que, en el Congreso, el proyecto resultó a la postre rechazado. Así, por un lado, ha quedado demostrada la voluntad del Poder Legislativo, único poder habilitado constitucionalmente al efecto, de no acompañar el pedido de delegación en la que funda sus facultades el Poder Ejecutivo para aplicar derechos de exportación. De otra parte, la intención del Poder Ejecutivo de obtener una nueva delegación para el período fiscal correspondiente al año 2022 es una muestra irrefutable de que entendía que la delegación anterior vencía el último día del año 2021”.

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En tal sentido no debe soslayarse que “la Ley 27.541 delegaba estas facultades en el PEN hasta el 31/12/21, y el decreto pretende tener vigencia desde el 01/01/2022, excediendo el lapso temporal por el que estaba habilitado. El argumento del Poder Ejecutivo frente a esta circunstancia –omitiendo explicar por qué solicitó una extensión temporal de la delegación- se limitó a decir que el decreto cuestionado fue dictado mientras estaba vigente la delegación, esto es, antes del 31/12/21. Esto es cierto, pero omite la cuestión central: pretende regir después de vencida esa facultad. Para rebatirlo basta mencionar que, si fuera así, uno de los requisitos para que la delegación en materia tributaria sea válida, el límite temporario de la delegación, quedaría desvirtuado con el simple recurso de dictar un decreto sin fecha de vencimiento. Y en el caso, si realmente esa hubiera sido la convicción, no necesitaba pedir una nueva delegación, puesto que los demás componentes del tributo permanecieron sin cambios”.

(*) Abogado / Asociación Bonaerense de Estudios Fiscales