Industrialización en América Latina: destierro y retorno

Mi participación en un webinar de coyuntura industrial el pasado 2 de septiembre, para homenajear a la industria nacional, me retrotrajo en el tiempo unos 20 años cuando un grupo de economistas en la Universidad de Sussex y Oxford abogábamos por el rol de la industrialización y la política industrial. Eran años donde parecía que navegábamos contra corriente: la política industrial era tabú, estaba ligada a la sobrerregulación, ineficiencia del aparato estatal, intervencionismo abusivo y políticas retrógradas.

El mercado era el santo grial y la mejor política industrial era la que no existía. Sin embargo, algo no encajaba. ¿Cómo explicar el intervencionismo y políticas industriales que forjaron el milagro asiático de Singapur, Hong Kong, Corea del Sur y Taiwán entre los años ‘60 y ‘90? Y si estos fueran casos aislados, ¿cómo era posible que otra hornada de países del Sudeste Asiático como Malasia, Tailandia, Indonesia y Vietnam consiguieran desarrollarse utilizando recetas similares años más tarde?

El problema no parecía ser la industrialización y la política industrial per se, sino las particularidades de los instrumentos políticos, capacidad del gobierno en gestión, monitoreo y evaluación, y por supuesto, la adaptabilidad a través de mecanismos de aprendizaje y ajuste. Pero para muchos el cómo ya había matado al qué.

El catedrático Sanjaya Lall, mi profesor y mentor en la Universidad de Oxford, argumentaba hace 20 años que la “industrialización es el motor del desarrollo, del cambio estructural y la modernización”. Unos años más tarde, el aclamado economista de la Universidad de Cambridge Ha Joon Chang señalaba en su libro “Malos Samaritanos” que “la historia nos muestra repetidamente que el elemento más importante que distingue a los países ricos de los pobres es la capacidad de producción manufacturera, donde la productividad es mayor y crece más rápido que en la agricultura y los servicios”. Pero estos discursos académicos no impregnaban el ideario de hacedor de política, ni mucho menos al sistema de Bretton Woods.

Ya en la década de los 2010, el discurso daba un giro radical. Lo más curioso es que ese cambio de discurso era promovido justo por aquellos países que habían renegado de la política industrial en el pasado. En su discurso del Estado de la Unión el 12 de febrero de 2013, y después de haber rescatado al sector automotor, el presidente Barack Obama dejaba claro que Estados Unidos debería ser un polo de generación de nuevos trabajos y desarrollo manufacturero. Cuatro años más tarde, en las instalaciones de Boeing, el presidente Donald Trump coincidía con su antecesor y afirmaba que “queremos productos hechos por nuestros trabajadores en nuestras fabricas y etiquetados con esas cuatro magníficas palabras: Made in the USA”. Nunca en la Historia de Estados Unidos dos administraciones tan antagónicas habían coincidido tanto en el motor futuro de la economía americana: reindustrializar, producir en América y traer de vuelta las empresas americanas para generar riqueza y empleo en el país.

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En paralelo, la prensa escéptica también giraba el timón. El conocido periodista de CNN y del Washington Post, Fareed Zakaria, escribía en la revista Time en febrero de 2012: “Soy profundamente escéptico sobre la política industrial liderada por gobiernos (…) Sin embargo, cuando observo la realidad en China, Corea del Sur, Alemania y Japón, veo que los gobiernos han jugado un rol crucial. La teoría de la política industrial no tiene mucha lógica, pero es difícil argumentar con sus resultados en la práctica”. El endorso definitivo vino en 2019, cuando el propio Fondo Monetario Internacional (FMI) en “The Return of the Policy That Shall Not be Named: Principles of Industrial Policy”, hacía un reconocimiento a la política industrial, a la que cataloga como ´una historia incómoda a la que ya no podemos ignorar´.

Como ha cambiado la película. Desde el ostracismo más absoluto a convertirse en “mainstream”. Ahora la industrialización y la política industrial se habla abiertamente en círculos académicos y políticos. Las fallas de mercado, la experiencia pasada de países exitosos, la desigualdad generada por el modelo económico actual y la necesidad imperiosa de crear fuentes de riqueza y empleo han hecho a muchos gobiernos replantearse la industrialización como motor de crecimiento. Además, ya pocos asocian la industria a esa imagen sesgada de factorías vomitando humo negro a la atmósfera. El nuevo paradigma productivo, que viene de la mano de la Cuarta Revolución Industrial, cambia esa visión perniciosa del sector. Ahora la industria se asocia a la impresión 3D, la robótica, la inteligencia artificial, el Internet de la cosas, la realidad aumentada, el Big Data y los sistemas de integración. La industria sigue siendo clave para la diversificación y el incremento en la productividad a través del desarrollo tecnológico y el fomento de recursos humanos altamente cualificados (particularmente de la rama de ciencia, tecnología, ingeniería y manufactura).

¿Y a todo esto que pasaba en América Latina? La región era una observadora pasiva al cambio de discurso. Se oían cantos de sirena, pero el devenir de la región ya estaba marcado. Hacía años que un gran número de países tomaba la píldora neoliberal, dejaba el quehacer al mercado, eximía al Estado de un rol estratégico y consolidaba el modelo extractivista como principal generador de divisas. ¿El resultado? Una desindustrialización galopante de más de 20 años que ha dejado al sector industrial en mínimos históricos. Y ahora la pandemia quiere darle la puntilla final. ¿O podría generar el efecto opuesto?

La disrupción en las cadenas globales de valor la hemos notado en América Latina daba nuestra dependencia a la importación de manufacturas. Pero el sector ha mostrado resiliencia en algunos sectores estratégicos dada la escasez de productos esenciales durante la pandemia. En últimos meses hemos notado una reactivación de la industria química, la fabricación de papel, la industria farmacéutica y la producción de alimentos. La pregunta es obvia. ¿Por qué la reactivación productiva en América Latina tiene que ser el resultado de un shock externo? ¿Por qué no actuar ex ante y fortalecer las capacidades productivas en sectores estratégicos para ser más resilientes y a la vez más competitivos?

La pandemia ofrece una excelente oportunidad para que América Latina revierta la tendencia y apueste a la reindustrialización. Creo que ya quedan pocas excusas para no hacerlo. Ni aquellos que renegaban de la política industrial y la industrialización hoy tienen argumentos en su contra. La evidencia y la situación actual así lo exige. Podremos discutir los medios, pero si estamos de acuerdo con el fin, y llegamos a conseguir que la industrialización inclusiva y sostenible venga para quedarse en América Latina, entonces habremos sacado algo positivo de estos últimos meses de disrupción, incertidumbre y dolor.

(*) Representante y Director de la Oficina Regional de ONUDI para Argentina, Chile, Uruguay y Paraguay